宏观调控法治化问题研究
“宏观调控”是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的一个关键词。改革开放以来，我国进行了宏观调控的尝试并将其常态化。在现代法治社会和市场经济体制下，国家和政府的行为需要法律和制度来规范而有所“克制”，以此民众的权利和利益才能得以尊重和保障。宏观调控作为国家和政府的行为也必须在法律和制度的“制约”与“规范”下得以有序、良性地运行，从而形成法治化的宏观调控。目前，我国社会各界对是否应当实行法治化的宏观调控，以及在肯定宏观调控应当法治化前提下对宏观调控法治化内涵中的相关问题还有不同的认识，有必要从宏观调控和宏观调控法治化的内涵与特点出发，根据法学、经济学、政治学的法律调整对象理论、宏观经济调节理论、权力与权利起源和分类理论、国家行为与权力监督理论、政治责任和法律责任理论等，分析我国宏观调控法治化和制定宏观调控基本法的必要性、宏观调控手段规范化和宏观调控权配置的原则和方法、宏观调控权的政治和法律属性与宏观调控的可诉性;辨析宏观调控适宜于政策化调整、按宏观调控过程和阶段在国家机关之间配置宏观调控权、宏观调控手段等同于政府控制手段、宏观调控权的政治与法律属性是权利和权力与权利兼于一体、宏观调控是国家行为不具有可诉性等观点的认识误区。 宏观调控法律的调整对象是国家和政府在实施宏观调控活动中所发生的一系列社会关系，宏观调控法治化的关键是规范、控制宏观调控权力的运行，以经济运行的不确定性、宏观调控手段的多样性和复杂性、宏观调控手段搭配的不固定性、宏观调控严密而准确决策的困难性和宏观调控效果的不确定性等理由来否定宏观调控的法律化，既混淆了宏观调控的对象与宏观调控法的调整对象，也是违背法治基本要求的，是将法治和法律实用化、工具化;以设权、分权、责任追究而实现的宏观调控法治化是不全面的法治化或者不是真正意义上的法治化，其设定的这种责任追究也是不全面的。宏观调控法律体系中如果缺少或者根本不需要这部分规范的话，就不是现代法治应有之义中的“法律化”宏观调控。 规范的宏观调控内涵是“国家和政府运用经理论逻辑论证和实践证明的经济变量手段，直接作用于国民经济总量各构成，间接影响市场主体和社会主体的各种再生产行为，以实现充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配等宏观经济协调发展目标的经济管理活动”。实现宏观调控法治化，必须建立完善的宏观调控法律体系，依法明确宏观调控的主体及其宏观调控权范围、划定宏观调控的领域、明确宏观调控的手段、程序、法律责任等等。 虽然将宏观调控权的政治和法律属性界定为兼具权力和权利特性的观点其基本立论是有客观基础的，特别是其强调权力来源于权利和利益、权力离不开权利的分析，符合权力是权利主体共同为维护权利而尊崇的社会公共力量这一权力产生的客观性;但是，其没有准确理解权力与权利的关系，以权力与权利的联系性取代了两者各自的本质属性，混淆了国家及其代表组织（国家机关）行使国家调节经济的职能及其行为与由国家实现其经济调节职能而委托具体的社会经济组织（主要是国家投资的企业）从事特定的市场经营功能与行为，来实现具体的经济目的和指标两者之间的不同宪政属性。按照这种观点指导和规范我国宏观调控实践也会给宏观调控法治化造成一定的偏差，不利于实现我国宏观调控真正的法治化。 财政手段和货币手段是典型的宏观调控手段;引导宏观经济指标协调发展的规划应该成为宏观调控手段;产业政策缺乏自己特有的调节产业结构的措施和方法，难以成为独立的宏观调控手段;政府对汇率的控制和干预措施中有部分措施（中央银行参与市场外汇买卖）可纳入宏观调控手段;政府的价格干预措施不符合间接干预社会经济主体参与经济活动的宏观调控特质，难以成为宏观调控手段;土地政策参与宏观调控主要是以既有的行政直接干预社会经济活动的行为目标、在客观对象等意义上所使用的，并非是调节宏观经济协调发展方法、措施意义上的宏观调控手段。与此相适应，在现代法治原则下，不管是一般国家管理意义上的还是宏观经济调控意义上的财政手段、税收手段的运用，要求赋予具有代议性的立法机关享有。运用货币手段进行宏观调控活动而需要民意监督和民意代表机关的代议与制约的要求，相对于运用财政手段进行宏观调控活动的就低得多了，该权力往往由中央行政政府所属的或者独立的中央银行或类似于中央银行的机构所享有。作为宏观调控手段之一的规划，关系到国计民生和全民利益，其编制、审批应由全民参与，因此规划宏观调控权应当由具有从形式和实质代表性的国家代议机关——各级人民代表大会享有。作为宏观调控手段之一的并影响汇率的由中央银行参与外汇买卖的活动属于国家参与的市场活动，其既代表了国家的意图又具有一定的经济主体身份，并具有一定的专业性，在我国将运用这一宏观调控手段的权利配置给我国中央银行——中国人民银行，符合实施该手段的专业对口性、实施宏观调控行为的统一性以及实现宏观调控（货币）目标的便利性要求，有利于对中国人民银行运用汇率手段调节人民币与外汇汇率行为的规范化。 宏观调控是一个概括性的具有较丰富内涵的行使国家公权力的行为，特别是宏观调控手段和措施的多样性决定了参与宏观调控的国家机关和有关组织的宪政性质有所不同，其所实施的宏观调控行为的宪政性质也有所不同，并因此承担不同的宏观调控责任后果;宏观调控行为可诉性的内涵是宏观调控的法律责任。司法审查宏观调控行为是否承担法律责任的标准只能是宏观调控行为的合法与否，与宏观调控的内容如何、结果如何无关。从现代法治的应然性看，任何国家机关以及代行公权力的社会组织的宏观调控违宪、违法行为的法律责任都是不可豁免的。 现有主张制定我国宏观调控基本法的著述过于强调制定宏观调控基本法的抽象理性理由和意义，对其中基于我国宏观调控立法和法律实施中存在的现实问题或弊端而需要宏观调控基本法予以调整和规制的必要性，没有进行具体事例的列举、分析、证明;并且，也未回答我国现有的用以调整运用货币、信贷、财政、税收、规划、汇率等手段进行宏观调控所产生相关社会关系的单行法律、法规是否能够胜任现实宏观调控法治化需求的问题。单行的宏观调控法律、法规无法也不可能界定规范化的宏观调控概念，仅有单行宏观调控法律、法规无法对宏观调控目标及实施宏观调控手段的基本判断条件作全面性规范;完整配置宏观调控权力、明确宏观调控法律责任，建设宏观调控违法审查机制等需要制定宏观调控基本法;形成宏观调控的基本原则需要制定宏观调控基本法。制定宏观调控基本法事关宏观调控权的配置、宏观调控的法律关系、宏观调控的绩效评估、宏观调控的监督管理、宏观调控的法律责任等。
经济法;宏观调控;宏观调控权配置;现代法治化;民众权利保障;市场经济体制
中南大学
博士
法学
漆多俊
2013
中文
D922.291;F123.16
186
2014-02-25（万方平台首次上网日期，不代表论文的发表时间）